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【農村金融時報】“十三五”時期,農發行如何推進易地扶貧搬遷?
發布時間:2016-03-09     媒體來源: 《農村金融時報》一版·金融要聞      作者: 張藝良

“十三五”的畫卷已經展開,全面建成小康社會進入決勝階段,扶貧攻堅已成為刻不容緩的重要任務。作為政策性銀行,根據國務院對農發行信貸扶貧工作的要求,自去年以來農發行組建了專業的部門、構建了專門的運行機制、設計了針對易地扶貧搬遷工作的信貸產品,在業內成為首創,引發關注。為讓業界更了解農發行這一重要舉措,給各個有扶貧搬遷訴求的區域更多的參考,《農村金融時報》在“兩會”期間專訪了中國農業發展銀行扶貧金融事業部總經理徐一丁。

《農村金融時報》:能否詳細介紹下,農發行開展易地扶貧搬遷貸款業務最初的設計思路?組建相關部門的時候,又是怎樣考慮的。

徐一?。?/strong>2015年6月以來,特別是中央扶貧開發工作會議以來,農發行總行黨委認真貫徹落實黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的戰略部署,將支持扶貧開發作為政治擔當和社會責任,全力服務脫貧攻堅。

根據國務院領導對農發行信貸扶貧工作提出的要求,總行黨委立即行動,圍繞強化信貸扶貧專業化管理,2015年8月在全國金融機構中率先成立扶貧金融事業部,以集中連片特困地區和國家扶貧工作重點縣為主戰場,為貧困地區提供綜合金融服務和優惠信貸政策,遵循“政策支撐、專項管理、單獨核算、保本經營、服務和社會效益良好”的原則,構建責權相結合的經營管理體系和運行機制,為農發行信貸扶貧工作提供了強有力組織保障。

易地扶貧搬遷是新時期脫貧攻堅的標志性工程,是黨中央、國務院交給農發行的重大政治任務。“十三五”期間易地扶貧搬遷工作時間緊、任務重、資金缺口大,農發行黨委高度重視,將易地扶貧搬遷作為扶貧開發工作的切入點,深入調查和研究,精準對接易地扶貧搬遷金融服務需求,于2015年8月推出第一個精準扶貧貸款品種“易地扶貧搬遷項目貸款”,并先后出臺了《中國農業發展銀行易地扶貧搬遷貸款管理辦法(試行)》和《中國農業發展銀行易地扶貧搬遷地方政府補助資金專項貸款管理辦法(試行)》兩個貸款辦法。貸款遵循“政府主導、精準扶貧、??顚S?、條件特惠、保本經營”的原則,明確了辦貸優先、規模傾斜、利率優惠、期限延長等特惠信貸政策,充分體現對貧困地區和貧困人口的政策傾斜,有效降低了貧困地區融資成本,緩解了借款人的償債壓力。滿足了易地扶貧搬遷項目的信貸資金需求。

《農村金融時報》:過去,農發行在中長期貸款上積累了很多的經驗,這些經驗對于開展易地扶貧搬遷貸款業務有怎樣的幫助。這項新業務同過去的整村搬遷、土地整治等中長期業務又有哪些不同?

徐一?。?/strong>農發行經過長期的摸索實踐,已建立一整套嚴謹完善的中長期貸款管理辦法,具備成熟的貸款評審方式、評審流程、評審框架等系列操作模式,同時,農發行中長期貸款管理經驗將有助于對易地扶貧搬遷貸款開展及時到位的有效管理,確保易地扶貧搬遷貸款實現“??顚S?、封閉運行”的貸后管理模式。這些經驗為易地扶貧搬遷貸款的業務迅速開展奠定堅實基礎。但易地扶貧搬遷信貸業務同過去的整村搬遷、土地整治等中長期業務又存在諸多不同。

一是貸款意義的區別:開辦易地扶貧搬遷貸款業務是國務院賦予農發行的政治任務和社會責任,是農發行服務國家實施脫貧攻堅工程、實現全面小康社會宏偉戰略的重要體現,是政策性銀行必須如期完成的信貸業務,其政策性非常明顯,與整村搬遷、土地整治等業務有本質區別。

二是貸款用途的區別:易地扶貧搬遷貸款為列入“十三五”時期易地扶貧搬遷規劃的建檔立卡貧困對象提供搬遷所需資金,可用于易地扶貧搬遷安置房建設(或購買)以及與易地扶貧搬遷直接相關的水、電、路、氣、網等配套基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施建設,原居住地的土地復墾及整理,搬遷過程中發生的搬遷補償、臨時過渡費用等易地扶貧搬遷住房建設和安置區配套設施建設。整村搬遷、土地整治等貸款項目則以涉及農民即可,并不限定以建檔立卡貧困戶為服務對象,貸款用途嚴格限定為安置房建設和土地整治。

三是貸款期限和利率的區別:易地扶貧搬遷貸款一般為20年,整村搬遷、土地整治貸款最長為15年,一般不超過10年。易地扶貧搬遷貸款執行特惠利率,比如目前我行已審批的易地扶貧搬遷貸款利率平均下浮幅度達15.7%,整村搬遷、土地整治貸款一般要上浮5%-10%。

四是貸款擔保方式的區別:易地扶貧搬遷貸款可根據項目具體情況采取信用、質押和抵押擔保等組合擔保方式。整村搬遷、土地整治貸款一般都需要抵押或保證等擔保。

五是還款來源的區別:易地扶貧搬遷貸款的政策性和公益性較強,還款來源主要以財政補貼款和財政收入為主,需要各級財政的支撐;整村搬遷、土地整治貸款一般以收支平衡的項目為貸款對象,項目的購房收入和土地出讓收入基本可實現項目的平衡。

《農村金融時報》:總行還針對易地扶貧搬遷貸款特別出臺了管理辦法,這個辦法在經過幾個月實踐后,適用情況如何?是否會有所調整?下一步工作思路是什么?

徐一?。?/strong>自2015年8月,農發行相繼制定了一系列有關易地扶貧搬遷貸款的政策和管理辦法。這些政策和辦法充分體現對貧困地區和貧困人口的政策傾斜,從實踐過程中來看,總體情況令人滿意,有效降低了貧困地區融資成本,緩解了借款人的償債壓力。滿足了易地扶貧搬遷項目的信貸資金需求。

在實踐中,我們注重將國家政策要求和農發行實際相結合,將支持扶貧和按銀行規律辦事相結合,牢牢把握精準扶貧、防控風險、保本經營3個要點。針對在業務實踐中出現的一些新情況、新問題,總行還及時印發了《關于加強易地扶貧搬遷項目貸款管理有關問題的通知》、《關于進一步核實我行貸款支持易地扶貧搬遷貧困人口情況的通知》、《關于全力做好易地扶貧搬遷政府補助資金專項貸款有關工作的通知》、《關于做好易地扶貧搬遷貸款有關工作的通知》,及時調整管理政策,強化風險防控,確保精準扶貧。

為切實做好易地扶貧搬遷信貸業務,總行將根據國家《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》(發改地區〔2015〕2769號)等相關政策要求,結合前期辦貸經驗和各省實際需求,對目前的貸款辦法進一步修訂和完善。

下一步,我行易地扶貧搬遷信貸工作的基本思路可概括為:一是整體推進。緊緊圍繞各省“十三五”易地扶貧搬遷規劃,整體設計融資方案,支持各省全面完成搬遷任務;統籌考慮貧困搬遷人口和同步搬遷人口,全面滿足易地扶貧搬遷項目的融資需求,確保項目順利實施;按照市場化原則積極支持安置區后續產業發展,促進解決搬遷貧困戶生產生計問題。

二是統分結合。根據國家政策和各省規劃實際情況,采取省級投融資主體統貸和市(縣)項目實施主體分貸相結合的方式,全面覆蓋易地扶貧搬遷項目的資金需求。

三是精準落地。按照精準扶貧的要求,建立貸款精準臺賬,確保易地扶貧搬遷貸款資金精準落實到縣、到項目、到貧困搬遷人口,實現貸款支持對象精準。

四是封閉運行。發揮農發行機構健全優勢,為省級投融資主體和市(縣)項目實施主體在農發行分支機構開立資金專戶,加強資金監管。嚴格落實貸前條件,按照項目實施進度發放貸款,加強風險識別和風險防范,確保??顚S?,防止擠占挪用。

五是保本經營。不斷完善貸款利率定價,綜合考慮資金成本、稅費及風險準備等因素和貧困地區承受能力確定貸款利率水平,在體現條件特惠的同時實現財務可持續。

《農村金融時報》:當前全國各個地方對這項新的業務的認知程度如何?在同地方政府的實際工作中的契合程度又怎樣?是否存在當初設計的時候沒有想到的情況?

徐一?。?/strong>由于我行在開發和推進易地扶貧搬遷貸款產品之前,就經過廣泛深入的調查研究,該產品與地方政府推進易地扶貧搬遷實際工作契合度高,各地方政府和農發行基層行都認為貸款辦法很接地氣,符合貧困地區實際。各行積極與地方政府以及扶貧主管部門加快溝通協調,參與地方“十三五”扶貧規劃編制,把融資支持與“融智建制”結合起來,共同推進地方易地扶貧搬遷工作的順利實施。

同時,各行結合本省實際和客戶特點,因地制宜,科學施策,對扶貧項目貸款采取“綠色通道”,在辦貸過程中真正做到“急、快、優、好”,上下聯動,切實提高辦貸效率。

自去年8月啟動易地扶貧搬遷貸款業務至2015年底,全行已審批項目貸款2700億元,利率平均下浮15.7%,平均貸款期限21年,惠及搬遷人口518萬人,其中建檔立卡貧困人口占62%。已發放易地扶貧搬遷貸款809.7億元,有效支持了各地易地扶貧搬遷工作的順利開展,有效支持了“一方水土養活不了一方人”地區貧困人口的脫貧。 

《農村金融時報》:不久前農發行和國務院扶貧辦聯合設定了幾個實驗區,主要目的是什么?想取得什么效果?

徐一?。?/strong>中央明確提出要采取超常規舉措、過硬辦法打贏脫貧攻堅戰,為認真貫徹落實中央決策部署,我行聯合國務院扶貧辦研究創建政策性金融扶貧實驗示范區,制定下發了《政策性金融扶貧實驗示范區總體工作方案》。

其目的在于:一是引領創新,通過創建政策性金融扶貧實驗示范區,提出實驗示范的目標任務,為各地提供一個創新研究的思路,引導和鼓勵各地大膽探索創新扶貧的體制機制。

二是在地方政府率先探索,支持其加快脫貧攻堅步伐,為推動全國金融扶貧工作積累經驗。

政策性金融扶貧實驗示范區創建根據自愿原則,由各地政府根據當地實際自愿申報。我們會同國務院扶貧辦先期選擇了部分積極性高、扶貧攻堅意識強、扶貧基礎較好、有一定代表性的地市政府,作為第一批實驗示范合作區域,旨在快速推進政策性金融扶貧實驗示范區相關工作開展。

三是發揮政策性金融在金融扶貧中的引領和骨干作用,探索建立政策性銀行與商業銀行、農村合作銀行、農村信用社以及保險、證券、基金等機構金融扶貧合作機制,堅持不包資金供應,通過政策性金融的杠桿作用,引導各類金融資本、社會資本加大對脫貧攻堅工程投入,形成金融扶貧合力,解決貧困地區融資難、融資貴問題。

《工作方案》貫徹精準扶貧、精準脫貧方略為引領,發揮政策性金融特殊融資機制優勢和地方政府組織優勢,加強金融扶貧、財政扶貧、社會扶貧的結合,探索政策性金融扶貧制度創新、產品創新、管理創新,推動實驗示范區如期實現脫貧,為全省乃至全國金融扶貧提供可復制、可推廣的經驗。這項工作有以下幾個重點:

一是積極探索財政資金與政策性金融扶貧資金協同配合機制,推動財政政策與信貸政策有效對接;積極探索政策性金融扶貧、財政扶貧、社會扶貧三方融合。

二是重點推動易地扶貧搬遷,積極創新貧困地區基礎設施建設、生態保護、特色產業發展,以及教育扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧等貸款品種,充分發揮示范引領作用。

三是積極探索對實驗示范區的扶貧開發貸款實行整區域綜合授信,擴大政策性銀行在貧困地區信貸投放力度,信貸投放增速高于農發行所在省平均水平。

四是積極探索打造專門承擔扶貧開發任務的投融資主體,在地方扶貧開發領導小組領導下,用于承接各級政府扶貧專項資金、專項建設基金和扶貧開發貸款,充分發揮項目建設、管理職能。

五是積極探索促進各部門資金整合到扶貧項目,通過資產收益扶貧、財政補貼等多種方式加大對實驗示范項目支持的有效模式。

六是積極探索扶貧資金以股權形式確權量化到建檔立卡貧困村、貧困戶,實施精準扶貧、精準脫貧。

七是積極探索建立精準脫貧臺賬,完善政策性金融支持扶貧的指標體系,提高脫貧效果。

八是積極探索政策性銀行與商業銀行、農村合作銀行、農村信用社以及保險、證券、基金等機構金融扶貧合作機制,發揮政策性金融的引領作用。

為了充分發揮實驗示范區的示范帶動作用,我們明確了成為實驗示范區的相關條件:一是政府扶貧攻堅意識強,勇于創新,信用良好并自愿申報;二是扶貧任務較重,貧困發生率超過全省平均水平;三是扶貧基礎較好,在全省貧困地區具有代表性;四是近年來扶貧工作成效顯著。

根據這樣的標準,我們會同國務院扶貧辦選定廣西百色、貴州畢節、河北保定、陜西安康作為首批實驗示范區,這四個地市符合條件,具備一定示范基礎,與農發行有著良好的合作關系,且地理位置分布能夠較好地代表全國貧困地區狀況,在這四個地市探索金融精準扶貧模式,積累相關經驗,更利于推廣至全國。

《農村金融時報》:總的而言,農發行在推進易地扶貧搬遷工作中,當前還有哪些梗阻尚未破除?將來打算怎么做?還需要政策層面的哪些支持?

徐一?。?/strong>易地扶貧搬遷是精準扶貧的標志性重大工程,農發行作為金融扶貧的主導銀行、引領銀行,將繼續全力支持易地扶貧搬遷工程的順利實施。目前,農發行支持易地扶貧搬遷還面臨一些困難和問題,制約了政策性信貸資金對扶貧開發領域的投入。

一是部分省級政府易地扶貧搬遷規劃未考慮同步搬遷人口。根據我行前期調研和貸款評審掌握的情況,推動易地扶貧搬遷工作順利實施,必須統籌考慮隨建檔立卡貧困人口一同搬遷的同步搬遷人口。國家《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》也要求對同步搬遷人口統籌規劃。

因此我行制定的易地扶貧搬遷信貸政策明確,要緊密配合省級“十三五”易地扶貧搬遷規劃,統籌考慮貧困搬遷人口和同步搬遷人口,通過省級層面的專項貸款和市縣層面的項目貸款兩個信貸產品,全面滿足易地扶貧搬遷項目的融資需求,確保項目順利實施。

但是,部分省份在編制規劃時,僅考慮了國家下達的建檔立卡貧困人口搬遷任務,未考慮同步搬遷人口,對同步搬遷的規劃審批、資金整合等政策支撐明顯缺失和滯后,導致具體實施易地扶貧搬遷的市縣政府出現了“有心無力”、“有計劃缺規劃”、“有需求缺政策”等困境,這可能影響易地扶貧搬遷任務的順利完成。建議國務院有關部門進一步明確對同步搬遷人口的相關政策,要求將同步搬遷人口統一納入省級“十三五”易地扶貧搬遷規劃,銀行對此積極予以信貸支持。

二是省級政府及財政對省級投融資主體還款支持政策不到位。國家“十三五”易地扶貧搬遷工作方案要求,對于省級投融資主體統貸的易地扶貧搬遷專項貸款,采取政府購買服務形式,由省級政府出臺政策統籌地方可支配財力(含土地出讓形成的純收益)支持投融資主體還貸。

但是,根據我行初步掌握的情況,部分省級政府要求市縣政府與省級投融資主體簽訂購買服務協議,將還款責任分解落實到市縣政府,省級財政并沒有承擔統籌地方可支配財力支持省級投融資主體還貸的責任。

建議進一步明確由省級政府或財政部門與省級投融資主體簽訂購買服務協議,由省級政府統籌可支配財力支持省級投融資主體還貸;加強省級投融資主體建設,由扶貧部門牽頭管理,多部門參與,形成監管合力,確保資金??顚S?;在市縣層面成立扶貧開發投融資主體,省級投融資主體可對其參股,便于脫貧攻堅工作的具體落實。

三是搬遷之后的產業配套支持措施還需要加強。易地扶貧搬遷除了要考慮貧困搬遷人口的安置問題外,還要妥善解決好搬遷人口的生產生計問題,確保“搬得出、穩得住、有事做、能致富”,守住不因易地搬遷而致貧返貧的底線。

建議統籌考慮易地扶貧搬遷配套產業發展,由地方政府出臺易地扶貧搬遷后續產業發展規劃,國家給予一定的政策扶持,銀行對此積極予以信貸支持。

四是農發行支持易地扶貧搬遷的長期低成本信貸資金來源不足。目前,省級投融資主體統貸的易地扶貧搬遷專項貸款明確通過發行政策性金融債籌集信貸資金,其資金成本與市場化發債成本基本相當。此外,我行支持易地扶貧搬遷同步搬遷的資金只能通過市場化發債方式籌集,在特惠支持和保本經營兩方面很難兼顧,影響了農發行對易地扶貧搬遷以及其他脫貧攻堅領域的信貸支持。

建議國家出臺政策,將易地扶貧搬遷等精準扶貧項目納入人民銀行PSL支持范圍,或者由人民銀行提供扶貧再貸款,為農發行支持易地扶貧搬遷等精準扶貧貸款業務提供低成本長期信貸資金來源。

五是部分“十二五”收尾工程項目能否享受國家“十三五”扶持政策問題。對于部分“十二五”時期尚未完工的易地扶貧搬遷收尾工程項目,實際上也將在“十三五”時期完工,也應享受“十三五”易地扶貧搬遷工作方案的相關政策。建議明確要求各地政府將“十二五”收尾工程項目統一納入“十三五”規劃,以保持政策的平穩銜接;同時,對這些項目,銀行應提供易地扶貧搬遷信貸支持。 

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